O Projeto de Lei 2951 de 2024 e o Seguro Rural ^(Destaque)

O projeto propõe uma reforma estrutural dos marcos normativos do seguro rural no Brasil — alterando a Lei 8.171/1991,que dispõe sobre a política agrícola, a Lei 10.823/2003,que dispõe sobre a subvenção econômica ao prêmio do Seguro Rural e a Lei Complementar 137/2010,para aperfeiçoar os marcos legais do seguro rural.

De autoria da Senadora Tereza Cristina este projeto recebeu parecer favorável do relator, Senador Jayme Campos, que fez modificações no projeto.

Entre os prejuízos cobertos pelo seguro rural, o mencionado texto incluiu os decorrentes de fenômenos naturais, pragas, doenças e outros fatores que afetem as atividades no campo.[1]

Diante desse contexto, o PL 2951/2024 aparece como uma tentativa de resgatar o papel do seguro como instrumento de mitigação de risco climático, sanitário e financeiro — conferindo segurança jurídica e orçamentária aos diversos agentes envolvidos, vale dizer, proprietários rurais, seguradoras, e o próprio Estado.

Impende destacar que o texto alternativo define o seguro rural como instrumento da política agrícola e da política de seguros, voltado à proteção do produtor rural, à eficiência do setor e à melhor alocação dos recursos públicos.

O texto determina que as condições contratuais dos seguros rurais deverão obedecer à Lei 15.040, de 2024, LCS, incluindo cláusulas obrigatórias que disciplinam, por exemplo, prazos de comunicação e liquidação de sinistros.[2]

O substitutivo aprovado estende o regime do seguro rural não apenas à agricultura, mas à pecuária, aquicultura, pesca e outras atividades produtivas do campo.

Essa ampliação permite que o instrumento alcance uma gama maior de produtores e modalidades econômicas rurais, potencialmente reduzindo a segmentação e a vulnerabilidade de atividades tradicionalmente desassistidas pelo seguro.

O PL em análise visa transformar o Programa de Subvenção ao Prêmio do Seguro Rural — PSR — em uma política de Estado estruturada, garantindo que os recursos orçamentários necessários à subvenção sejam automaticamente disponibilizados, sem depender de contingenciamentos ou decisões discricionárias anuais.

Esse mecanismo representa um avanço no sentido de previsibilidade e estabilidade, elementos essenciais para a formação de mercado de seguro rural confiável e sustentável.

Uma das inovações mais relevantes do projeto é a previsão da constituição de um Fundo de Catástrofe Rural, destinado a oferecer cobertura suplementar para eventos extremos — climáticos, sanitários ou de outra natureza — que tradicionalmente geram prejuízos sistêmicos elevadíssimos.

Este fundo pode elevar a resiliência do agronegócio frente às mudanças climáticas e outros riscos de alta gravidade, reduzindo a exposição dos segurados e seguradoras a perdas catastróficas.

O projeto prevê, ainda, incentivos aos produtores que contratarem seguro — com preferência ou condições facilitadas de crédito rural segurado, além de juros diferenciados.

Essa sinergia entre crédito e seguro rural pode fortalecer a atratividade do seguro, ampliando sua adoção e contribuindo para dinamizar a produção agrícola com menor risco sistêmico.

O substitutivo inclui a previsão de uma base nacional de dados para as operações de seguro rural, o que deve permitir maior transparência, melhores práticas de precificação e gestão de risco, além de maior confiabilidade para seguradoras, produtores e Estado.

Ao conferir previsibilidade orçamentária ao PSR e institucionalizar o seguro rural como política de Estado, o PL reduz a incerteza regulatória que vinha afastando seguradoras do mercado rural. Essa estabilidade favorece o planejamento a longo prazo, essencial para produtos de seguro com perfil de risco climático e retorno dilatado.

De outro giro, a ampliação do escopo para abranger pecuária, pesca, aquicultura e outras atividades rurais também demanda ajustes regulatórios e contratuais, especialmente no que tange à análise de risco, garantia de cobertura, e precificação diferenciada por atividade.

Com o fundo de catástrofe, o Estado passa a desempenhar papel mais ativo no compartilhamento de riscos extremos, o que pode alterar a dinâmica entre setor público e privado — reduzindo o ônus individual do segurado, mas exigindo fiscalização rigorosa, critérios claros de ativação do fundo e governança eficiente. Isso requer normatização detalhada de regras de acesso, critérios de indenização e compatibilidade com regulação setorial de seguros.

O PL em foco irá revitalizar o mercado de seguro rural — incentivando seguradoras a desenvolver produtos mais sofisticados e adaptados às diversas atividades rurais, ampliando a cobertura e diversificando os riscos. Para o agronegócio, representa uma camada adicional de segurança — especialmente frente à crescente variabilidade climática e os riscos correlatos, o que pode fortalecer a capacidade de investimento e planejamento.

Para operadores do direito e órgãos atrelados a esta área de atividade o novo marco exigirá reavaliação dos contratos, das políticas de subsídio, da forma de cálculo de prêmio, e da estrutura de governança do fundo de catástrofe. Há também implicações para financiamento rural, garantias, e eventual regulação complementar por órgãos reguladores de seguros.

Outro dado relevante que deve ser sublinhado diz respeito a normatização do fundo de catástrofe, uma vez que se tornará necessário definir com precisão os critérios de ativação, e quais eventos serão considerados catastróficos, assim como se dará a participação estatal e privada, e as garantias de governança para evitar distorções ou uso indevido.

Da mesma sorte, para que o seguro rural se mantenha sustentável, será essencial que os critérios de risco e prêmio sejam bem calibrados, sobretudo diante da diversificação de atividades como pecuária, pesca, aquicultura com variáveis distintas de risco.

O projeto em pauta pretende transformar o Programa de Subvenção ao Prêmio do Seguro Rural - conhecido pela sigla PSR - em uma “política de Estado”, tornando a despesa com subvenção uma despesa obrigatória, isto é, menos sujeita a cortes orçamentários. Resta avaliar se o orçamento público será suficiente e se haverá comprometimento fiscal — especialmente em anos de crise econômica ou com outras demandas orçamentárias concorrentes.

Outrossim, incentivos e subvenção podem levar a comportamentos de risco por parte dos produtores, e a existência de fundo público pode reduzir o estímulo à adoção de boas práticas de manejo e risco. Isso demanda regulação e fiscalização adequadas.

Seguradoras, operadores de crédito rural, agentes públicos e produtores precisarão adaptar seus contratos, práticas e modelos de negócio, o que pode gerar fricções ou exigências de esforço regulatório adicional.

A institucionalização do seguro rural via PL 2951/2024 expressa uma tendência regulatória de dar segurança jurídica e orçamentária ao setor segurador, sobretudo em riscos de larga escala e de interesse público/estratégico — algo semelhante ao que se discute para seguro-garantia em contratos públicos ou impactos de responsabilidade civil de grande gravidade, aliás, bastante eloquente e muito bem lançada na LCS, prestes a viger.[3]

A criação de instrumentos públicos de mitigação de risco (como fundos de catástrofe) poderá também servir de modelo para outras modalidades de seguro estrutural ou de massa, apontando para um cenário em que o Estado compartilha risco com o mercado — hipótese que pode ser relevante em regimes de seguro-garantia, seguros de responsabilidade civil obrigatórios, seguros naturais (climáticos, ambientais), ou riscos de longa cauda, longtailrisk, ou seja, uma categoria de risco cujo dano aparece ou é reclamado muito tempo após o fato gerador, criando, destarte, incertezas sobre o momento e o valor das indenizações.

A ênfase na governança, dados e transparência para o seguro rural reforça a importância de regulação prudencial e técnica, o que converge com a regulação de seguros corporativos, garantias e responsabilidade civil; boas práticas de governança e gestão de risco, bases de dados e supervisão regulatória são essenciais para sua solidez.

Para operadores do direito securitário e de reguladores, o PL 2951/2024 demonstra a necessidade de estrutura normativa clara e de regulação adaptativa quando há complexidade fática, riscos múltiplos e variabilidade de destinatários — o que pode informar também os debates sobre seguro-garantia, seguro de responsabilidade civil e regime de solvência no setor de seguros.

A aprovação deste projeto de lei na Comissão de Constituição e Justiça do Senado da República representa, em termos normativos e regulatórios, um marco relevante para o seguro rural e para o agronegócio brasileiro, propiciando segurança jurídica e orçamentária, além de ampliar o escopo de cobertura, instituindo mecanismos de mitigação de risco sistêmico e criação de incentivos para adoção de seguro.

Do ponto de vista jurídico e regulatório, o projeto atesta uma “modernização estrutural” no regime de seguro rural — com reflexos que podem servir de paradigma para outras modalidades de seguro, especialmente aqueles que envolvem riscos amplos, sistêmicos ou de massa.

Entretanto, os ganhos dependem fortemente da efetiva implementação normativa e regulatória, já que será essencial acompanhar a regulamentação do fundo de catástrofe, os critérios de precificação, governança, supervisão e eventual integração com crédito rural e demais políticas públicas.

Para seus operadores, seguradoras e instituições de previdência complementar este projeto apresenta oportunidade de reavaliação estratégica — tanto de produtos de seguro quanto de instrumentos de garantia e responsabilidade civil, considerando o risco sistêmico e a necessidade de mecanismos compartilhados de mitigação.

É princípio assente de que a literatura sobre políticas de desenvolvimento econômico e agronegócio no Brasil, relacionada a regimes desenvolvimentistas muitas vezes sustenta a tese de que o estímulo à produção agrícola imbricadas a garantias ao produtor, seja via crédito, seguro, políticas públicas de apoio se constituem, indubitavelmente, em pilares para o crescimento nacional.

É o que penso, sob o tema em pauta.

Porto Alegre, 03/12/2025

Voltaire Marenzi - Advogado e Professor

[1] Senado.leg.br/noticias/materiais/2025.
[2]Ibidem.
[3] Vide artigos 98 ao 107 por mim comentados.